Dez anos da lei 12.865/2013, Marco Legal das Instituições de Pagamento no Brasil

Há dez anos, entrava em vigor a Lei 12.865, que regulou e incluiu no Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB) as instituições de pagamentos e os arranjos de pagamentos. A legislação garantiu maior segurança jurídica às empresas que atuam no mercado de pagamentos e atraiu inúmeros outros investidores para esse setor, contribuindo para um cenário de maior inovação, competitividade, inclusão financeira e digitalização de operações de pagamento.

As transformações no mercado de pagamentos que resultaram na edição da Lei 12.865/2013 foram iniciadas em 2002, com a promulgação da Lei 10.214/2001, responsável por reformar e modernizar o SPB para aumentar a velocidade e a eficiência do processamento de transações financeiras e reduzir os riscos de liquidação das operações nele processadas.

Após a reforma, o Banco Central criou outros mecanismos que ampliaram a digitalização de pagamentos, como é o caso da TED (Transferência Eletrônica Disponível), que permitiu a liquidação de transferências interbancárias em tempo real. A TED aumentou a velocidade das transações financeiras e se mostrou um mecanismo de pagamento mais seguro do que o cheque, meio amplamente usado no início dos anos 2000, em razão da transferência de recursos ser processada imediatamente e ter poucas possibilidades de sua compensação impedida.

O processo de digitalização dos meios de pagamentos foi intensificado e acelerado pela abertura do mercado de meios de pagamentos a novos credenciadores de cartões de crédito a partir de 2010. A entrada de novos players no mercado aconteceu após o Cade (Conselho de Administração de Defesa Econômica) firmar acordos com a Visanet e com a Mastercard para encerrar processo administrativo instaurado em 2009 com o intuito de apurar práticas anticoncorrenciais dessas credenciadoras causadas pela relação de exclusividade que mantinham com as bandeiras de cartões.

É nesse contexto de preocupação com a competitividade, a eficiência e a digitalização de pagamentos que surge a Lei 12.865/2013. O texto legal contém princípios e orientações gerais para a regulamentação das instituições de pagamentos e dos arranjos de pagamentos pelo Banco Central, a quem foi conferido o poder de supervisionar o mercado de pagamentos.

Após a publicação da lei, o Banco Central publicou diversas normas para conferir maior competitividade e eficiência aos arranjos de pagamento, nomenclatura que representa o grupo de regras, regulamentos e procedimentos que determinam como serão feitas transações financeiras que usam dinheiro eletrônico.

O normativo mais recente editado pelo Banco Central para os arranjos de pagamento é a Resolução BCB 150/2021, que consolidou e revogou normas anteriores e demonstra de forma clara a preocupação da autarquia com o gerenciamento de riscos e com os mecanismos de governança dos instituidores dos arranjos. Segundo as normas vigentes, o instituidor do arranjo deve implementar estrutura contínua e integrada de riscos que seja apropriada para gerenciar os riscos entre os participantes e capaz de garantir o fluxo de pagamentos e a liquidação das operações para que os comerciantes recebam os valores que lhes são devidos. Para isso, o instituidor do arranjo deve manter políticas, procedimentos e controles para identificar previamente riscos e monitorar e auditar os participantes do arranjo.

Já para as instituições de pagamentos, a lei possibilitou que pela primeira vez instituições não financeiras que atuam na viabilização de compra e vendas e movimentações de recursos no âmbito de arranjos de pagamentos passassem a integrar o SPB e fossem reguladas pelo Banco Central. A autarquia publicou normas para reger a constituição e o funcionamento dessas empresas e as classificou em modalidades definidas de acordo com as atividades que exercem, facultando ainda que uma instituição atue em quantas modalidades desejar e demonstrar capacidade de atendimento aos requisitos regulatórios.

Atualmente, as instituições de pagamentos têm seu funcionamento regido pelas Resoluções BCB 80 e 81, ambas de 2021. De acordo com esses normativos, as instituições de pagamentos devem atender a requisitos mínimos de capital e atingir determinada volumetria de transações para ingressarem com processos de autorização de funcionamento perante o Banco Central. Além disso, as resoluções determinam a implementação de políticas de segurança cibernética, de controles internos e de governança para assegurar a integridade dessas empresas.

Através da criação da figura das instituições de pagamentos pela lei e de sua posterior regulamentação pelo Banco Central, startups e fintechs passassem a integrar o SPB e desfrutaram de ganhos de imagem perante a população em termos de segurança e reputação por estarem submetidas à supervisão de uma autoridade reguladora. Quando comparadas às instituições financeiras, é possível perceber que as instituições de pagamentos devem observar uma carga regulatória consideravelmente menor porque realizam atividades que as expõe a riscos mais baixos. Isso torna os custos de manutenção da estrutura de funcionamento menores e possibilita maiores investimentos em inovação e tecnologia.

Dez anos depois da promulgação da Lei 12.865, se percebem os ganhos para a inovação, competitividade do setor e inclusão financeira da população. O surgimento de mais empresas atuantes na oferta de serviços de contas digitais e de cartões não só ampliou o acesso da população a serviços de pagamentos, como contribuiu para o barateamento de tarifas para manutenção de contas e cartões de crédito.  

Embora algumas fintechs tenham se tornado players de grande importância e impacto no SPB e o movimento das instituições de pagamento tenha contribuído para a redução da concentração da prestação dos serviços de pagamento em grandes bancos e em instituições tradicionais, os grandes players ainda detêm uma grande fatia do mercado de pagamentos, o que faz crer que ainda poderemos acompanhar mudanças importantes nesse mercado nos próximos anos.